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社科视窗

  • 【中国社会科学网】杨建海:构建中国特色的农村多层次养老保障体系

    来源:中国社会科学网-中国社会科学报2019年02月19日  发表时间:2019-02-27 15:30:13  

    关键词:养老保障体系;多层次;中国特色  

    老有所养是千百年来中国人追求的理想目标,也是近年来党和国家设定的民生保障指标,更是乡村振兴战略的重要组成部分。新中国成立70年来,尤其是2009年实施“新农保”制度以来,国家致力于推动农村养老保障制度的建设,努力实现老有所养,在短短的10年时间里已经实现了“应保尽保”和制度意义上的全覆盖。可以说,农村养老由过去主要依靠家庭逐步上升为国家战略,成为国家民生建设的重要内容,为保障和提高农村老年人生活水平、实现公共服务均等化作出了重要贡献,也为形成敬老、爱老和孝老的社会氛围打下了良好基础。

      同时,当前我国农村在老有所养方面仍面临诸多问题。一是养老保障水平较低,人均百元左右的养老金水平根本无法有效满足农村老年人的基本生活所需。二是养老资金的来源渠道较为单一,除国家提供的社会养老保险之外,其他养老资源的供给十分匮乏,包括传统依赖家庭的养老也在逐步弱化,这种现象在中西部地区农村更为常见。三是制度化保障机制仍未建立,完整的保障体系一般应当包含多个层次或多个支柱,但当前现实是国家制度保障不足、家庭保障功能弱化、土地保障机能失调,养老保障体系建设依然任重道远。可见,作为民生保障的重要内容之一,农村养老这个民生短板依然十分突出。正如《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》所指出的:当前,我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出,主要表现之一就是农村民生领域欠账较多。因此,党的十九大对我国社会保障事业发展提出了新的要求,明确指出要“按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。

      “三农”问题历来是党和国家解决国计民生的根本性问题。没有农业农村的现代化,就没有国家的现代化。没有农民的生活富裕,就没有国民的共同富裕。为此,习近平总书记在党的十九大报告中提出“乡村振兴战略”,并将其作为决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。“乡村振兴,生活富裕是根本。”生活富裕,当然包括农村老年人的生活富裕,而老年人富不富裕则与国家的养老保障体系息息相关。进一步说,作为有着深厚敬老、爱老和孝老传统的国家,老年人的生活富裕应摆在更为突出和紧迫的位置。为实现这一目标,继党的十九大提出建设可持续的多层次社会保障体系之后,在《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的“加强农村社会保障体系建设”中,也提出要“构建多层次养老保障体系”。至此,建设农村多层次养老保障体系的目标基本形成。

    那么,何谓多层次养老保障体系?“多层次”是我国自1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》进行养老保险制度改革以来,一直沿用的用于描述养老保障体系架构的概念。如其字面意思,在中国现代汉语的解释中,“层”是指可重复叠加起来的东西,各个层面(部分)有不同的功能。世界各国多层次养老保障体系的制度架构也可证实,大体上是第一层保障基本生活,资金来源主要由国家提供;第二层提供收入维持,退休待遇所需费用一般由企业和个人共同承担;第三层提高生活质量,未来保障主要依靠个人在年轻时的投入,比如商业养老保险,但是需要国家提供政策激励。可见,多层次既体现了各个层次的保障功能,也显示了不同层次养老资金的来源。但是,正如前文所述,由于当前农村养老保障的水平偏低和资金来源渠道单一,学界普遍认为我国的养老保障制度还不够系统,当然多层次也无从谈起。

    既然党的十九大报告和乡村振兴战略规划已经为我国农村养老保障制度的改革和发展指明了方向,我们就应该撸起袖子勠力前行。农村养老保障制度建设,需要建立在一定的政策体系和既定的法规框架之上。于是,我们要把农村多层次养老放置在整个经济社会体系之中,充分结合农村、农民的就业特征、收入水平、人口结构等因素,综合考虑统筹规划。根据国际经验,农村养老保障制度的建设,多数是政府居主导地位、政府财政负主要责任。但是,虑及我国农村老年居民人口基数大、老龄化程度高、老龄化速度快等特点,不能照搬福利国家对农村老年人的全面照顾模式,要坚持“有所为有所不为”的原则进行制度建设。因此,笔者建议依据党的十九大提出“兜底线、织密网、建机制”的要求,在现行养老保险制度的基础上,对其进行优化升级并拓展养老供给渠道,形成中国特色的农村多层次养老保障体系。

    第一层次,坚持政府兜底线,提高基础养老金待遇水平,保障农村老年居民的基本生活。众所周知,我国现行的城乡居民养老保险制度由两部分构成:基础养老金和个人账户养老金,其中基础养老金在性质上是全民普惠,目的是保障全体成员的基本生活。但是,由于基础养老金的待遇水平偏低,仅相当于农村低保水平的三分之一,显然难以达到制度设计的目标,也未能保障老年居民的基本生活。为此,应当对其进行优化升级。笔者建议把基础养老金和个人账户养老金进行分离,现行制度中的基础养老金逐步转化为具有最低生活保障性质的国民年金,费用全部来自中央或地方财政,只要达到一定年龄、没有领取其他社会养老保险的社会成员,无论收入如何,无论缴费与否,均可获得此种待遇,保障水平也应根据各地基本生活标准动态调整。惟其如此,才能实现真正意义上的“兜底线”。

    第二层次,强化经济激励,改革个人账户养老金,提高参保居民的缴费水平。个人账户养老金设置之目的是发挥个人在未来养老中的作用,形成养老保险的缴费激励,但是根据众多学者的研究,当前这一目标尚未实现。由于全国80%以上的参保居民均是选择最低档次的缴费,即每年仅缴费100元进行账户积累,长此下去,这一制度设置很有可能名存实亡,因此亟待进行改革优化。为了形成个人账户养老金的缴费激励,笔者认为应当立足于参保群体的就业和收入特征,借鉴国内外的成功经验,一是加大财政补贴力度,建立缴费补贴的动态调整机制,真正形成“多缴多得,长缴多得”的机制;二是拓展账户功能,使之能够用于质押贷款、住房开支、大病医疗等家庭重大开支,以此吸引更多居民参保;三是提供一定的利率保证,给予账户资金最低收益保障,增加农民的参保信心。

    第三层次,重在社会引导,鼓励家庭养老,增加养老供给渠道。在建立社会养老保险制度之前,中国在传统上是家庭养老,这既增强了家庭成员之间的代际互动,也维护了社会的和谐稳定。但是,随着改革开放的深入、城市化水平的提高和社会流动的加剧,家庭养老功能逐步弱化已是不争的事实。尽管如此,新时代多层次养老保障体系的构建也不应忽视家庭养老的重要作用,关键是如何引导家庭重拾养老的信心和责任。因此,笔者建议:一是政府加强宣传教育和舆论引导,重塑家庭养老的社会氛围,利用政策鼓励来引导子女对家中老人提供资金和服务支持;二是创新土地养老的体制机制,促进土地流转,更大程度地挖掘土地资源的价值和潜力来提高土地的保障能力;三是发挥商业养老保险服务社会的功能,开发适合农民收入水平的微型商业养老产品,为有能力参保的人群提供更加多元化的保障。

    《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》强调:“实施乡村振兴战略是实现全体人民共同富裕的必然选择。农业强不强、农村美不美、农民富不富,关乎亿万农民的获得感、幸福感、安全感,关乎全面建成小康社会全局。”进而言之,没有农村老年人的生活富裕就没有全体农村居民的生活富裕,没有农村居民的生活富裕就没有我国的乡村振兴。正如是,小问题联结大社会,农村养老是易于被忽视的一环,但是联系到乡村振兴,乃至全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,农村养老的问题不容小觑。因此,“要坚持人人尽责、人人享有,按照抓重点、补短板、强弱项的要求”,紧紧围绕“兜底线、织密网、建机制”的目标,根据农村老年人的生活需求,充分发挥政府、社会和个人的作用,构建中国特色的农村多层次养老保障体系,保障和提高农村老年人的生活水平,把乡村建设成为幸福美丽新家园。

      (作者单位:北京工商大学经济学院)

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