【观点】姚华：践行全过程人民民主理念，推动人大立法更好传递人民声音

立法是人民意志的体现。在地方立法过程中，必须坚持民主，注意把全过程人民民主理念贯穿于法规计划、立项、起草、审查、审议、通过、实施及监督等立法程序的全过程，使党的意志与人民意愿相统一，推动人民更好地当家作主，实现对地方政治、经济、社会的全面管理，从而更好地维护自身权益。广西各级人大在立法工作中，要坚持全过程人民民主理念，以健全“八大制度”为抓手，努力打造有广西特色、让人民满意的地方性法规体系，为建设新时代中国特色社会主义壮美广西提供有力的法治保障。

完善基层立法联系点制度。一是加强规范性建设。建议由广西壮族自治区人大常委会出台《广西基层立法联系点工作指引》，对基层立法联系点的组织框架、运作模式、工作流程等进行指导。建立激励机制，对在立法咨询过程中意见得到采纳的单位和个人给予奖励。二是重视提升能力。加强普法宣传，注意将法律的专业语言转化成基层各族群众能听懂、可讨论的“方言”，使意见收集工作更接地气。注重对法律法规及各地法规规章的解读，营造守法的良好社会氛围。三是突出特色。突出基层立法联系点的地方特色、民族特色、界别特色，以及专业知识方面的特色，最大限度地反映和听取最广泛人民群众的意见和声音。

完善各级人大立法项目征集意见制度。一是拓宽立法项目的征集方式。注重采取创新方式，扩大征集范围。如设置二维码进行立法项目征集，方便群众参与，同时也便于数据的分析处理。二是强化人大对立法项目征集的主导权。发挥各级人大在立法项目征集中的主导作用，如根据已经确定的年度立法计划，开展项目调研，形成相应调研报告甚至是法规草案。三是充分发挥基层立法联系点作用。在五级人大代表进站履职时主动进行立法项目征集。各级人大应注重对收集回来的立法项目建议进行筛选，特别要将立法项目征集建议中存在重大意见分歧或者涉及利益关系的判断掌握在人大手中。

健全和完善多元化法规起草制度。一是在法规草案起草过程中发挥人大的主导作用。按照“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的要求，重要的地方法规草案应主要由人大有关专门委员会或人大常委会工作机构牵头组织起草。健全人大常委会和政府组建专班“双组长制”，抽调各方力量，集中双方的优势资源开展起草工作。二是积极借助“外脑”。对于专业性较强的法规草案，可通过购买服务、课题委托等方式，借助高校、科研机构、智库、法学会等外脑资源，组建有法律专家及法律实务工作者参与的起草小组，发挥其熟悉立法业务及相关专业领域的优势，提高立法质量。三是加强对法规草案起草工作的协调商讨。参考北京市的做法，建立“四前四方”会商工作机制，即在立法前、提请审议前、二次审议前和提请表决前，由人大常委会有关工作机构与政府起草部门、司法局、法制办等单位的主要负责人进行会商，充分交换意见，协调解决各类问题。

健全人大代表深度参与立法工作相关制度。一是完善人大代表参与立法的制度安排。自治区、设区市人大常委会成立立法工作小组，常委会组成人员可分批次进入小组参加立法的相关活动。在开展代表接待日、执法检查、视察监督等工作中，注重与立法相关活动结合起来，了解基层群众对立法相关工作的建议、诉求等，并加以收集整理。二是丰富人大代表参与立法活动的方式。引导代表就广西及各市党委、政府的中心工作，特别是就经济发展、城市建设、乡村振兴、民族与历史文化保护、生态环保等领域迫切需要立法解决的问题，提出相应的建议。鼓励代表深入群众和基层单位调研，了解立法需求，积极参加立法调研、听证会和论证会，有针对性地提出相应的意见建议。三是在立法后评估及执法检查工作中发挥代表作用。要发挥人大代表联系群众的优势，利用代表联络站、立法联系点等平台，采取实地调研、访谈座谈等方式，通过立法后评估及执法检查，适时对法规的制度设计、实施效果、存在问题、改进空间等进行评估和检查，及时反馈相关意见和建议。

完善专家咨询论证制度。一是完善“两库”。“两库”指的是专家库和机构库。加强相关人才和机构的培养力度，加强与专家和专业机构的联系，引导他们全面深度参与立法调研、论证、起草等工作，以充分发挥“两库”的专业优势和智力支撑作用。二是规范专家咨询论证制度。研究出台“两库”管理办法、《专家参与立法的若干规定》等，建立起相应的制度体系，实现专家参与立法的常态化、制度化和规范化。三是创新专家参与立法的方式方法。对一些专业性较强的问题，可以通过专家咨询会的方式进行咨询；对一些较为复杂的疑难问题，可以委托第三方机构或专家团队开展专业的调研并形成评估报告；对一些在理论上有前瞻性，具有广西特色的问题，可以通过课题委托请相关专家或机构开展基础性研究。

完善立法草案公开征求意见制度。一是加大宣传力度。立法草案除涉密情形外，都要向全社会公开征求意见。在立法草案制订的各个环节，要加强程序设计和宣传，引起社会关注，扩大影响。除了传统的报纸、电视、广播等媒介外，应重视通过微信、微博、短视频等群众喜闻乐见的方式公布草案，并积极对草案进行说明和解读。二是采取多种方式进行意见的征集。要广泛征求基层群众代表、专家学者的意见和建议，有必要时可专题向有民族学、社会学、历史学专业知识的专家征求意见。对涉及重大利益调整事项，或涉及面较广、情况复杂的事项，还要充分听取党代表、人大代表、政协委员、民主党派、工商联等的意见。三是创新意见征集的方式方法。建立起持续向社会公布立法草案初审、二审稿征求意见的制度，并逐步将草案三次审议稿甚至多次审议稿公布，以便更广泛、更精准地收集意见。探索通过购买服务的方式，委托有资质的第三方通过社会调查、网络调查等方式，在更大范围内征求意见。

建立和完善立法公众意见反馈回应制度。一是建立机制化、常态化的立法公众意见反馈机制。广西壮族自治区人大可出台立法公众意见反馈机制的指导意见，就公众参与立法征集意见及其反馈的范围、方式、步骤、意见采纳或不采纳的情形与理由，以及反馈的方式、时间等提出明确的规定。二是创新立法意见的反馈方式。要认真梳理征集来的公众意见，分析意见主要来源，有针对性地邀请相应的代表参加意见反馈会，变单向提意见为双向沟通交流，让公众在一定时间内，知晓自己的意见是否被采纳及其原因。三是通过适合的方式解释立法者对相关问题的考量。通过对公众意见采纳情况的反馈，加强人大与社会公众之间的沟通交流，起到了解情况、沟通协商、达成共识、普法宣传的作用，以提升基层和群众对立法意图的理解，增强实施法规、贯彻法规的积极性和主动性。

健全法规质量评估和定期清理制度。一是建立立法后常态化评估的启动机制。在法规制定的时候，可以考虑明确规定评估的时间及间隔，以维护法规评估的权威性和规范性。对于没有明确规定评估时间的地方法规，可考虑采取“评估预警期”制度，即在法规实施一年以上必须开展评估，以促进立法决策的科学化、民主化，提升地方立法质量。二是完善立法后评估的公众参与机制。可委托第三方对地方性法规的实施效果、社会满意度与认可度、是否适应当前经济社会发展需求等进行评估，并提出相应的修改、完善或废止等意见。三是定期清理地方法规。将立法质量评估、执法检查与地方性法规的清理工作结合起来，定期对地方性法规进行梳理，根据评估的结论、执法检查的结果，提出继续执行、修改、废止的意见。坚持“立、改、废、释、纂”并举，使地方性法规不断适应新的形势发展需要。

（作者系广西社会科学院社会学研究所所长)

(来源：《当代广西》杂志2022年第19期）